杜寶良案件：聚焦政府部門行政執法過程中的管理與服務失衡

　　案件回放
　　杜寶良，安徽農民，在北京販菜為生。
　　2005年5月23日，杜寶良偶然查詢得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在駕駛小貨車運菜時，在每天必經的北京市西城區真武廟頭條西口被電子眼拍下闖禁行105次，被罰款10500元。此前，從未有交管部門告知他有違法行為。
　　2005年6月1日，杜寶良前往北京西城交通支隊執法站接受了巨額罰款。北京交管部門隨后向市屬媒體披露違章大王接受萬元處罰的事情，以期教育廣大駕駛員自覺遵守交通法規。
　　不料，此事在媒體和公眾中引起強烈反應，杜寶良萬元罰單事件迅速成為政府部門在行政執法過程中管理與服務是否失衡的熱點話題。有媒體評論稱，目前的交通執法有以罰代管、缺乏人性關懷之嫌。
　　6月10日，北京市公安局新聞發言人單志剛就杜寶良事件回答記者提問時表示，北京市公安局將整改規范公安執法行為，促進執法公正。
　　6月13日，杜寶良向北京市西城區人民法院提起行政訴訟，申請撤銷北京市公安交通管理局西城交通支隊西單隊(以下簡稱西單交通隊)對他的行政處罰決定。
　　6月18日，北京西城法院正式受理杜寶良案。
　　6月30日，因西單交通隊申請補充證據，法院依法裁定，延長舉證期限。
　　7月13日，北京市交管部門向社會公布了交管局規范執法行為的八項具體措施。包括進一步完善規范執法告知制度，規范交通標志設施，規范固定違法監測設備的設置以及規范移動違法監測設備的使用等。
　　7月27日，在北京交管部門根據《人民警察法》及《公安機關內部執法監督規定》，以內部執法監督的方式，對西單隊的執法行為予以糾正后，杜寶良撤訴。
　　焦點
　　杜寶良請求法院確認西單交通隊行政處罰違法，撤銷行政處罰決定，退還交納的1.05萬元罰款。其理由是：禁行標志屬于無效標志；西單交通隊對81次處罰沒有出具處罰決定，沒有履行書面告知義務，違反法定程序；處罰有悖于執法原則和目的。
　　ⅰ禁令標志屬無效標志
　　杜寶良的代理人、北京市天亞律師事務所律師王英認為，本案中紅色交通禁行標志為：上方一輛機動車車頭圖案，下方有一道橫杠。依現行的道路交通標志標識國家標準（GB57681999），42種禁行標志中不包括該標志。《中華人民共和國道路交通安全法》第25條明確規定：全國實行統一的道路交通信號。交通信號、交通標志、交通標線的設置應當符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準，并保持清晰、醒目、明確、完好。西單隊實施行政處罰所依據的交通標志不是國家標準規定的禁行標志，該標志應屬無效標志；依據這一標志而做出的行政處罰也應是錯誤的。
　　西單交通隊回應：杜違章路段真武廟頭條西口處的禁止機動車駛入標志，是北京市根據交通管理的需要，依據中華人民共和國國家標準GB5768-1999《道路交通標志和標線》規定的原則設置的。該標志的顏色、形狀和規格與現行的國家標準并不沖突，含義明確、清晰醒目，比現有的國家標準更人性化，更容易識別。多年來，北京的駕駛員都普遍遵守。
　　北京市公安局公安交通管理局交通設施管理處在一份《關于北京市設置禁止機動車駛入標志的說明》中稱，真武廟頭條的禁行標志是根據1981年北京市第七屆人大常委會批準的《北京市道路交通管理暫行規則》的附件中確定的圖案。
　　ⅱ81起處罰無違章告知書
　　民警說，我的牡丹卡里只能記錄24次違法，其余的記錄無法在牡丹卡里顯示，因此就沒有相應的《處罰決定書》，剩下的81次違法，他們給我開了一張到銀行交款的證明。
　　代理人王英律師指出，根據《北京市實施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法》第107條第二款的規定：公安機關交通管理部門及其交通警察發現機動車有未處理的違法行為記錄的，應當書面告知機動車所有人或者駕駛人，機動車所有人或者駕駛人應當按照告知的時間、地點接受處理。西單隊記錄了杜寶良未處理違法行為高達105次，卻從未履行過其‘書面告知’義務。西單隊對杜的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定、沒有履行法定書面告知義務，違反法定程序。
　　西單交通隊回應：首先，本市駕駛員信息卡的芯片容量只能一次存入24條違法行為信息，105起違法行為信息不能一次性打印出行政處罰決定書。此外，由于網絡系統臨時出現故障，其余81起違法行為的處罰不能打印出行政處罰決定書。這一做法沒有影響杜寶良行使行政復議和行政訴訟的權利，也不存在杜寶良及其律師提出的違反法定程序一說。
　　ⅲ交通隊未履行告知義務
　　杜的代理人王英律師：《道路交通安全違法行為處理程序規定》第26條規定：根據交通技術監控記錄資料，對違法的機動車所有人、管理人或者駕駛人處二百元以下罰款的，應當按照本規定第八條做出處罰決定。即制作簡單程序處罰決定書。事實上，交通隊只向杜寶良送達了24次違法記錄《行政處罰決定書》。同時，《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也規定：公安機關交通管理部門及其交通警察發現機動車有未處理的違法行為記錄的，應當書面告知機動車所有人或者駕駛人……
　　西單交通隊：在杜寶良105次違法的過程中，交管部門曾通知杜寶良小貨車掛靠的蔬菜公司，因公司內部管理問題，沒有通知杜寶良。
　　視點聲音
　　電子眼執法應與警示、教育相結合
　　清華大學行政法學教授于安說，法律有3種功能，警示、教育和制裁，交警現場執法很容易發揮這3種功能，而電子眼執法則僅僅有制裁作用，沒有起到警示和教育作用。所以說，完善和提高電子眼執法是交管部門亟待解決的一個問題。
　　于教授說，《道路交通安全法》的目的是維護道路交通秩序，處罰本身并不是目的，而只是實現目的的附屬手段。交警現場處罰所起到的作用是多方面的，但這種傳統的執法模式所造成的社會成本卻很高。而新型執法模式與傳統執法模式的最大區別在于違法一旦發生即可以形成視聽資料記錄在案。但這種執法模式也有自己的不足，那就是違法信息的不對稱。……實踐當中，電子眼拍下駕駛員違法行為后，有的駕駛員知道，也有的并不知道，就像杜寶良一樣，違法了105次時才知道自己違了法。所以說，如何讓這些人及時知道自己的違法行為，這就是交管部門亟須解決的。
　　有悖于行政處罰法、缺乏執法人性化
　　北京大學公法研究中心主任姜明安：從現行的法律法規來看，司機在同一位置違法105次，按照規定就應該接受105次的處罰。但從法理上來說，司機能夠違法105次，而且還是在同一位置，這也暴露出交管部門的管理需要完善。
　　首先，105次的處罰行為有悖《行政處罰法》的目的。其次，105次的處罰行為有悖《行政處罰法》所規定的教育與處罰相結合的原則。再次，105次違法處罰缺乏執法人性化。
　　處罰不應成為常態
　　北京市競天公誠律師事務所律師李達：執法機關的監督，首重教育和預防，其次才是處罰。因此，處罰不應該成為貫徹法律實施的常態。而非現場執法，應當說是顛倒了預防違法行為和處罰違法行為之間的主次關系。重處罰、輕預防的執法方式，可能會使得司機因為害怕那雙暗中監視的眼睛而遵守交通法規，但如果沒有發自內心的守法意識，一旦那雙監視的眼睛不存在的時候，就可能肆無忌憚地違法。這可能就是警察社會和法治社會的區別。所以，我認為非現場執法不可取，是一種飲鴆止渴的執法方式，從長遠來看，不利于培養公民的自覺守法意識，不利于建立社會主義法治社會。
　　違章者的知情權應當得到保障
　　北京華燁律師事務所謝芳律師：機動車輛發生違章事件又被電子眼拍攝之后，交管部門應根據機動車登記的資料，以電話、信件和電子郵件的方式向車主送達罰單，這樣做至少有三個好處：一是確保非現場執法的執法效率得到保證，從而避免更多類似違章的發生；二是保障車輛所有者的知情權；三是給違章者申請行政復議和提起行政訴訟提供更多的便利，避免因時間過久導致證據湮滅。杜寶良之所以105次重蹈覆轍，一個重要的原因在于非現場執法的拍攝、錄入、數據整理到公示與送達這個鏈條出現了多處斷裂，其結果是違章者的知情權沒有得到保障，電子警察的效率被削弱，執法的公正性也因此打了折扣。
　　縱深
　　……萬元罰單折射出的政府部門在行政執法過程中管理與服務失衡的爭議還在繼續。
　　管理與服務失衡不同程度存在于政府的一些部門。有人評論說，政府機關中不少行政機構都叫管理局，相反，很少有機構叫服務局，可能大家都以為服務就是伺候人的意思，不如管理兩個字顯得有權有勢。其實，公權力的主要內涵就是為社會提供服務，這是建設現代政府的要義。
　　隨著改革開放的不斷深入，我國城市化進程加快，城市管理的難度加大，重建設、輕管理的問題日漸突出，政府部門服務城市、管理城市的水平亟待提高。北京市委書記劉淇曾說，當前應該積極推進行政管理體制改革，切實轉變政府職能，逐步改變政府在社會管理中缺位、錯位、越位的現象，不斷改善公共服務質量，提高依法管理社會的能力和水平。
　　事實上，隨著中央構建社會主義和諧社會目標的提出，各級政府都在加快自身職能轉變的步伐。公安部門推出局長接待日制度，要求人人受到局長接待，件件都要依法處理；稅務部門主動為納稅企業提供免費信箱并及時告知相關的稅收政策；一些城市的街道辦事處設立民愿接待室訴求聆聽室，搭建起與民溝通的橋梁。只有切實更新行政理念，真正做到政府管理與服務的平衡，我們的政府部門才能真正成為為民、愛民、受民擁戴的政府，和諧社會的目標才能盡快得以實現。 　　杜寶良現象告訴我們，法治社會不僅需要完善法律、嚴格執法，而且需要科學執法、公正執法。中國人民公安大學副教授余凌云認為，當駕駛員交通違法積分達到臨界點時，執法部門便應履行告知義務，否則執法部門就是違法。公安交管部門的監控系統能否增加提示功能，能否提供免費手機短信查詢，能否通過郵政送達違法通知書等等，這些告知行為無疑會增加執法成本，但它是執法者社會責任的體現，是不該省卻的執法成本。
　　交通罰款問題一直是個熱點話題，雖然交管部門對輿論的每一次質疑都有根有據地進行了解釋和反駁，卻始終無法抹去為罰款而執法的印記。杜寶良現象是一個典型。它所暴露的表面上是執法制度的缺陷，實質上是執法者的失職，客觀上則難免造成為罰款而執法的惡劣影響，導致社會矛盾。同時，這一執法的實際效果也遠遠背離了立法進行交通管理的初衷，更談不上體現立法的精神。
　　如果交管部門能以此為契機，以交通罰款的目的為焦點，對交通執法工作進行一次全面盤點，糾正那些偏離基本職責的規定和做法，對于維護交通秩序、促進法制建設、構建和諧社會，都可謂善莫大焉。 　　從權力本位到權利本位
　　中國人民大學法學院教授何家弘：杜寶良案的最大意義，不在于他是否違章，而在于人們通過這一事件意識到，人們擁有合法的對權力提出合理質疑的權利。我國的傳統觀念是重權力、輕權利，而現代法治的基本原則之一是以權利為本。從權力本位的執法觀轉向權利本位的執法觀，就是要擺正權利與權力之間的關系。執法者應當以平等的姿態和尊重的態度對待公民，營造一種以尊重權利和保障合法權益為內涵的執法氛圍。杜寶良用自己的努力，在社會各界的共同努力下，部分地改變了一個執法慣性，這就是杜寶良案帶給我們的財富。
　　背景：
　　①媒體曾經針對司機對交通違法行為的知悉方法做過一個小調查：登錄北京市交管局網站查詢的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大隊辦公廳觸摸屏查詢的占3%；定制手機告知短信的占2%；打聲訊電話查詢的占2%。就是說32%的司機不知道北京市交管局是不會及時、主動通知違章司機的，只有等司機年檢的時候才能收到通知。
　　據統計，2004年，北京市交管局共處罰各類交通違法行為1124.9萬起，在這些交通違法行為中，由電子眼作出處罰決定的，就占了47.2%。
　　今年4月，北京市交管局有關領導在接受媒體采訪時明確表示，今年交管部門非現場執法要占到處罰交通違法行為的60%。
　　②杜寶良的訴訟請求：撤銷錯誤的行政處罰決定書；退還已繳納的10500元罰金；依據國家賠償的相關規定，交管部門應承擔錯誤處罰后果，賠償因此造成的損失3000余元。
　　③西單交通隊回應詳見行政答辯狀、行政賠償答辯狀。
　　④2005年6月22日江蘇省公安廳出臺了《江蘇省公安機關服務發展服務群眾十項措施》。新推出的十項服務措施的第一項就是建立執法告知制度。
　　（以上系作者本人觀點，不代表本刊立場。）