案件回放
杜寶良，安徽農(nóng)民，在北京販菜為生。
2005年5月23日，杜寶良偶然查詢得知，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在駕駛小貨車運(yùn)菜時(shí)，在每天必經(jīng)的北京市西城區(qū)真武廟頭條西口被“電子眼”拍下闖禁行105次，被罰款10500元。此前，從未有交管部門告知他有違法行為。
2005年6月1日，杜寶良前往北京西城交通支隊(duì)執(zhí)法站接受了巨額罰款。北京交管部門隨后向市屬媒體披露“違章大王”接受萬元處罰的事情，以期教育廣大駕駛員自覺遵守交通法規(guī)。
不料，此事在媒體和公眾中引起強(qiáng)烈反應(yīng)，“杜寶良萬元罰單事件”迅速成為政府部門在行政執(zhí)法過程中管理與服務(wù)是否失衡的熱點(diǎn)話題。有媒體評論稱，目前的交通執(zhí)法有以罰代管、缺乏人性關(guān)懷之嫌。
6月10日，北京市公安局新聞發(fā)言人單志剛就“杜寶良事件”回答記者提問時(shí)表示，北京市公安局將整改規(guī)范公安執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正。
6月13日，杜寶良向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟，申請撤銷北京市公安交通管理局西城交通支隊(duì)西單隊(duì)(以下簡稱西單交通隊(duì))對他的行政處罰決定。
6月18日，北京西城法院正式受理“杜寶良案”。
6月30日，因西單交通隊(duì)申請補(bǔ)充證據(jù)，法院依法裁定，延長舉證期限。
7月13日，北京市交管部門向社會(huì)公布了交管局規(guī)范執(zhí)法行為的八項(xiàng)具體措施。包括進(jìn)一步完善規(guī)范執(zhí)法告知制度，規(guī)范交通標(biāo)志設(shè)施，規(guī)范固定違法監(jiān)測設(shè)備的設(shè)置以及規(guī)范移動(dòng)違法監(jiān)測設(shè)備的使用等。
7月27日，在北京交管部門根據(jù)《人民警察法》及《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，以內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的方式，對西單隊(duì)的執(zhí)法行為予以糾正后，杜寶良撤訴。
焦點(diǎn)
杜寶良請求法院確認(rèn)西單交通隊(duì)行政處罰違法，撤銷行政處罰決定，退還交納的1.05萬元罰款。其理由是：禁行標(biāo)志屬于無效標(biāo)志；西單交通隊(duì)對81次處罰沒有出具處罰決定，沒有履行書面告知義務(wù)，違反法定程序；處罰有悖于執(zhí)法原則和目的。
ⅰ禁令標(biāo)志屬無效標(biāo)志
杜寶良的代理人、北京市天亞律師事務(wù)所律師王英認(rèn)為，本案中紅色交通禁行標(biāo)志為：上方一輛機(jī)動(dòng)車車頭圖案，下方有一道橫杠。依現(xiàn)行的道路交通標(biāo)志標(biāo)識國家標(biāo)準(zhǔn)（GB5768—1999），42種禁行標(biāo)志中不包括該標(biāo)志。《中華人民共和國道路交通安全法》第25條明確規(guī)定：“全國實(shí)行統(tǒng)一的道路交通信號。交通信號、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、明確、完好。”西單隊(duì)實(shí)施行政處罰所依據(jù)的交通標(biāo)志不是國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的禁行標(biāo)志，該標(biāo)志應(yīng)屬無效標(biāo)志；依據(jù)這一標(biāo)志而做出的行政處罰也應(yīng)是錯(cuò)誤的。
西單交通隊(duì)回應(yīng)：杜違章路段———真武廟頭條西口處的禁止機(jī)動(dòng)車駛?cè)霕?biāo)志，是北京市根據(jù)交通管理的需要，依據(jù)中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)GB5768-1999《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》規(guī)定的原則設(shè)置的。該標(biāo)志的顏色、形狀和規(guī)格與現(xiàn)行的國家標(biāo)準(zhǔn)并不沖突，含義明確、清晰醒目，比現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)更人性化，更容易識別。多年來，北京的駕駛員都普遍遵守。
北京市公安局公安交通管理局交通設(shè)施管理處在一份《關(guān)于北京市設(shè)置禁止機(jī)動(dòng)車駛?cè)霕?biāo)志的說明》中稱，真武廟頭條的禁行標(biāo)志是根據(jù)1981年北京市第七屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《北京市道路交通管理暫行規(guī)則》的附件中確定的圖案。
ⅱ81起處罰無違章告知書
“民警說，我的牡丹卡里只能記錄24次違法，其余的記錄無法在牡丹卡里顯示，因此就沒有相應(yīng)的《處罰決定書》，剩下的81次違法，他們給我開了一張到銀行交款的證明。”
代理人王英律師指出，根據(jù)《北京市實(shí)施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法》第107條第二款的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察發(fā)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車有未處理的違法行為記錄的，應(yīng)當(dāng)書面告知機(jī)動(dòng)車所有人或者駕駛?cè)耍瑱C(jī)動(dòng)車所有人或者駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)按照告知的時(shí)間、地點(diǎn)接受處理。”“西單隊(duì)記錄了杜寶良未處理違法行為高達(dá)105次，卻從未履行過其‘書面告知’義務(wù)。”西單隊(duì)對杜的105次處罰中有81次處罰沒有出具書面處罰決定、沒有履行法定“書面告知”義務(wù)，違反法定程序。
西單交通隊(duì)回應(yīng)：首先，本市駕駛員信息卡的芯片容量只能一次存入24條違法行為信息，105起違法行為信息不能一次性打印出行政處罰決定書。此外，由于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)臨時(shí)出現(xiàn)故障，其余81起違法行為的處罰不能打印出行政處罰決定書。這一做法沒有影響杜寶良行使行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，也不存在杜寶良及其律師提出的“違反法定程序”一說。
ⅲ交通隊(duì)未履行告知義務(wù)
杜的代理人王英律師：《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第26條規(guī)定：“根據(jù)交通技術(shù)監(jiān)控記錄資料，對違法的機(jī)動(dòng)車所有人、管理人或者駕駛?cè)颂幎僭韵铝P款的，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定第八條做出處罰決定。”即制作簡單程序處罰決定書。事實(shí)上，交通隊(duì)只向杜寶良送達(dá)了24次違法記錄《行政處罰決定書》。同時(shí)，《北京市實(shí)施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第107條第二款也規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門及其交通警察發(fā)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車有未處理的違法行為記錄的，應(yīng)當(dāng)書面告知機(jī)動(dòng)車所有人或者駕駛?cè)恕?/FONT>
西單交通隊(duì)：在杜寶良105次違法的過程中，交管部門曾通知杜寶良小貨車掛靠的蔬菜公司，因公司內(nèi)部管理問題，沒有通知杜寶良。
視點(diǎn)·聲音
“電子眼”執(zhí)法應(yīng)與警示、教育相結(jié)合
清華大學(xué)行政法學(xué)教授于安說，法律有3種功能，警示、教育和制裁，交警現(xiàn)場執(zhí)法很容易發(fā)揮這3種功能，而“電子眼”執(zhí)法則僅僅有制裁作用，沒有起到警示和教育作用。所以說，完善和提高“電子眼”執(zhí)法是交管部門亟待解決的一個(gè)問題。
于教授說，《道路交通安全法》的目的是“維護(hù)道路交通秩序”，“處罰”本身并不是目的，而只是實(shí)現(xiàn)目的的“附屬手段”。交警現(xiàn)場處罰所起到的作用是多方面的，但這種傳統(tǒng)的執(zhí)法模式所造成的社會(huì)成本卻很高。而新型執(zhí)法模式與傳統(tǒng)執(zhí)法模式的最大區(qū)別在于違法一旦發(fā)生即可以形成視聽資料記錄在案。但這種執(zhí)法模式也有自己的不足，那就是違法信息的不對稱。……實(shí)踐當(dāng)中，“電子眼”拍下駕駛員違法行為后，有的駕駛員知道，也有的并不知道，就像杜寶良一樣，違法了105次時(shí)才知道自己違了法。所以說，如何讓這些人及時(shí)知道自己的違法行為，這就是交管部門亟須解決的。
有悖于行政處罰法、缺乏執(zhí)法人性化
北京大學(xué)公法研究中心主任姜明安：從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，司機(jī)在同一位置違法105次，按照規(guī)定就應(yīng)該接受105次的處罰。但從法理上來說，司機(jī)能夠違法105次，而且還是在同一位置，這也暴露出交管部門的管理需要完善。
首先，105次的處罰行為有悖《行政處罰法》的目的。其次，105次的處罰行為有悖《行政處罰法》所規(guī)定的教育與處罰相結(jié)合的原則。再次，105次違法處罰缺乏執(zhí)法人性化。
處罰不應(yīng)成為常態(tài)
北京市競天公誠律師事務(wù)所律師李達(dá)：執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，首重教育和預(yù)防，其次才是處罰。因此，處罰不應(yīng)該成為貫徹法律實(shí)施的常態(tài)。而非現(xiàn)場執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)說是顛倒了預(yù)防違法行為和處罰違法行為之間的主次關(guān)系。重處罰、輕預(yù)防的執(zhí)法方式，可能會(huì)使得司機(jī)因?yàn)楹ε履请p暗中監(jiān)視的眼睛而遵守交通法規(guī)，但如果沒有發(fā)自內(nèi)心的守法意識，一旦那雙監(jiān)視的眼睛不存在的時(shí)候，就可能肆無忌憚地違法。這可能就是警察社會(huì)和法治社會(huì)的區(qū)別。所以，我認(rèn)為非現(xiàn)場執(zhí)法不可取，是一種飲鴆止渴的執(zhí)法方式，從長遠(yuǎn)來看，不利于培養(yǎng)公民的自覺守法意識，不利于建立社會(huì)主義法治社會(huì)。
違章者的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?/FONT>
北京華燁律師事務(wù)所謝芳律師：機(jī)動(dòng)車輛發(fā)生違章事件又被電子眼拍攝之后，交管部門應(yīng)根據(jù)機(jī)動(dòng)車登記的資料，以電話、信件和電子郵件的方式向車主送達(dá)罰單，這樣做至少有三個(gè)好處：一是確保非現(xiàn)場執(zhí)法的執(zhí)法效率得到保證，從而避免更多類似違章的發(fā)生；二是保障車輛所有者的知情權(quán)；三是給違章者申請行政復(fù)議和提起行政訴訟提供更多的便利，避免因時(shí)間過久導(dǎo)致證據(jù)湮滅。杜寶良之所以105次“重蹈覆轍”，一個(gè)重要的原因在于非現(xiàn)場執(zhí)法的拍攝、錄入、數(shù)據(jù)整理到公示與送達(dá)這個(gè)鏈條出現(xiàn)了多處斷裂，其結(jié)果是違章者的知情權(quán)沒有得到保障，“電子警察”的效率被削弱，執(zhí)法的公正性也因此打了折扣。
縱深
……“萬元罰單”折射出的政府部門在行政執(zhí)法過程中管理與服務(wù)失衡的爭議還在繼續(xù)。
管理與服務(wù)失衡不同程度存在于政府的一些部門。有人評論說，政府機(jī)關(guān)中不少行政機(jī)構(gòu)都叫“管理局”，相反，很少有機(jī)構(gòu)叫“服務(wù)局”，可能大家都以為“服務(wù)”就是“伺候人”的意思，不如“管理”兩個(gè)字顯得“有權(quán)有勢”。其實(shí)，公權(quán)力的主要內(nèi)涵就是為社會(huì)提供服務(wù)，這是建設(shè)現(xiàn)代政府的要義。
隨著改革開放的不斷深入，我國城市化進(jìn)程加快，城市管理的難度加大，重建設(shè)、輕管理的問題日漸突出，政府部門服務(wù)城市、管理城市的水平亟待提高。北京市委書記劉淇曾說，當(dāng)前應(yīng)該積極推進(jìn)行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，逐步改變政府在社會(huì)管理中缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象，不斷改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高依法管理社會(huì)的能力和水平。
事實(shí)上，隨著中央構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，各級政府都在加快自身職能轉(zhuǎn)變的步伐。公安部門推出“局長接待日”制度，要求“人人受到局長接待，件件都要依法處理”；稅務(wù)部門主動(dòng)為納稅企業(yè)提供免費(fèi)信箱并及時(shí)告知相關(guān)的稅收政策；一些城市的街道辦事處設(shè)立“民愿接待室”“訴求聆聽室”，搭建起與民溝通的橋梁。只有切實(shí)更新行政理念，真正做到政府管理與服務(wù)的平衡，我們的政府部門才能真正成為為民、愛民、受民擁戴的政府，和諧社會(huì)的目標(biāo)才能盡快得以實(shí)現(xiàn)。
——新華網(wǎng)
“杜寶良現(xiàn)象”告訴我們，法治社會(huì)不僅需要完善法律、嚴(yán)格執(zhí)法，而且需要科學(xué)執(zhí)法、公正執(zhí)法。中國人民公安大學(xué)副教授余凌云認(rèn)為，當(dāng)駕駛員交通違法積分達(dá)到臨界點(diǎn)時(shí)，執(zhí)法部門便應(yīng)履行告知義務(wù)，否則執(zhí)法部門就是違法。公安交管部門的監(jiān)控系統(tǒng)能否增加提示功能，能否提供免費(fèi)手機(jī)短信查詢，能否通過郵政送達(dá)“違法通知書”等等，這些告知行為無疑會(huì)增加執(zhí)法成本，但它是執(zhí)法者社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)，是不該省卻的執(zhí)法成本。
交通罰款問題一直是個(gè)熱點(diǎn)話題，雖然交管部門對輿論的每一次質(zhì)疑都有根有據(jù)地進(jìn)行了解釋和反駁，卻始終無法抹去“為罰款而執(zhí)法”的印記。“杜寶良現(xiàn)象”是一個(gè)典型。它所暴露的表面上是執(zhí)法制度的缺陷，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法者的失職，客觀上則難免造成“為罰款而執(zhí)法”的惡劣影響，導(dǎo)致社會(huì)矛盾。同時(shí)，這一執(zhí)法的實(shí)際效果也遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了立法進(jìn)行交通管理的初衷，更談不上體現(xiàn)立法的精神。
如果交管部門能以此為契機(jī)，以“交通罰款的目的”為焦點(diǎn)，對交通執(zhí)法工作進(jìn)行一次全面盤點(diǎn)，糾正那些偏離基本職責(zé)的規(guī)定和做法，對于維護(hù)交通秩序、促進(jìn)法制建設(shè)、構(gòu)建和諧社會(huì)，都可謂善莫大焉。
——安徽江淮晨報(bào)
從權(quán)力本位到權(quán)利本位
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授何家弘：杜寶良案的最大意義，不在于他是否違章，而在于人們通過這一事件意識到，人們擁有合法的對權(quán)力提出合理質(zhì)疑的權(quán)利。我國的傳統(tǒng)觀念是重權(quán)力、輕權(quán)利，而現(xiàn)代法治的基本原則之一是以權(quán)利為本。從權(quán)力本位的執(zhí)法觀轉(zhuǎn)向權(quán)利本位的執(zhí)法觀，就是要擺正權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系。執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)以平等的姿態(tài)和尊重的態(tài)度對待公民，營造一種以尊重權(quán)利和保障合法權(quán)益為內(nèi)涵的執(zhí)法氛圍。杜寶良用自己的努力，在社會(huì)各界的共同努力下，部分地改變了一個(gè)執(zhí)法慣性，這就是杜寶良案帶給我們的財(cái)富。
背景：
①媒體曾經(jīng)針對司機(jī)對交通違法行為的知悉方法做過一個(gè)小調(diào)查：登錄北京市交管局網(wǎng)站查詢的占61%；等待交管局通知的占32%；到交警大隊(duì)辦公廳觸摸屏查詢的占3%；定制手機(jī)告知短信的占2%；打聲訊電話查詢的占2%。就是說32%的司機(jī)不知道北京市交管局是不會(huì)及時(shí)、主動(dòng)通知違章司機(jī)的，只有等司機(jī)年檢的時(shí)候才能收到通知。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，北京市交管局共處罰各類交通違法行為1124.9萬起，在這些交通違法行為中，由“電子眼”作出處罰“決定”的，就占了47.2%。
今年4月，北京市交管局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在接受媒體采訪時(shí)明確表示，今年交管部門非現(xiàn)場執(zhí)法要占到處罰交通違法行為的60%。
②杜寶良的訴訟請求：撤銷錯(cuò)誤的行政處罰決定書；退還已繳納的10500元罰金；依據(jù)“國家賠償”的相關(guān)規(guī)定，交管部門應(yīng)承擔(dān)錯(cuò)誤處罰后果，賠償因此造成的損失3000余元。
③西單交通隊(duì)回應(yīng)詳見行政答辯狀、行政賠償答辯狀。
④2005年6月22日江蘇省公安廳出臺(tái)了《江蘇省公安機(jī)關(guān)服務(wù)發(fā)展服務(wù)群眾十項(xiàng)措施》。新推出的“十項(xiàng)服務(wù)措施”的第一項(xiàng)就是建立執(zhí)法告知制度。
（以上系作者本人觀點(diǎn)，不代表本刊立場。）
