《信訪條例》解讀
文＼楊燦
北京岳成律師事務所政府事務部部長
我國于1995 年制定了專門的《信訪條例》。2005 年1 月，《信訪條例》重新修訂，其內容作了較大幅度的調整修改。在我國，信訪是黨政機關聯系人民群眾的橋梁和紐帶，《信訪條例》是各級人民政府及縣級以上政府工作部門開展信訪工作的法律依據。《信訪條例》是信訪人維權的法律武器，行使信訪權利要在法律規范的范圍內行使，積極行使權利不能超越法律權利邊界，不能為而為之違反禁止性規定，否則將受到法律的制裁；同時它也有隨附義務，規范應為而不為。
一、信訪的概念
（一）信訪的基本概念
信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。主要包括三個方面的內容：
（二）信訪的內容、形式及對象
信訪的主要內容即信訪人提出建議、意見或者投訴請求并依法得到處理。
信訪的傳統形式主要為寫信、走訪及電話，隨著信息技術的發展，通訊手段更加多樣，2005 年的《信訪條例》增加了電子郵件、傳真這兩種形式。因此，目前條例中明確規定的信訪形式主要為五種：書信、走訪、電話、電子郵件、傳真。《信訪條例》主要規定的是行政信訪，因此信訪人提出建議、意見或者投訴請求的對象，是各級人民政府、縣級以上政府工作部門
二、信訪事項的提出
（一）信訪事項提出的對象
根據《信訪條例》第十四條的規定，信訪人對相關組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服相關組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項。相關組織、人員和事項的范圍主要包括：1、行政機關及其工作人員的職務行為；2、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員，例如《證券法》授權的中國證券監督管理委員會，《氣象法》授權的中國氣象局；3、提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員，例如自來水、天然氣、電力、熱力公司或公立醫院、公立學校等；4、社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、派出的人員，例如中國貿易促進委員會、消費者協會；5、村民委員會、居民委員會及其成員協助人民政府從事的工作，如救災、扶貧、防汛、搶險、優撫、國有土地的經營和管理、土地征收、征用補償費用管理、計劃生育、代征、代繳稅款；
（二）不屬于信訪受理范圍的事項
針對不屬于信訪受理范圍的事項，《信訪條例》明確規定了，若相關事項依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決，則信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。
法律是解決問題的最佳途徑，但長期以來信訪被濫用，被用濫，凡是通過法律不能解決的，或者不能達到目的的，都采用信訪的方式，對老百姓的法律意識、整個國家的司法權威會帶來負面影響，是有違法治國家的基本原則的。2013 年1月召開的全國政法工作會議，將涉法涉訴信訪工作改革作為當年重點工作之一，信訪工作制度改革也由此啟動。改革就是要厘清信訪工作的邊界，把不適合用信訪解決、不屬于信訪范疇的事項請出去，同時把信訪的分內事好好管起來。
（三）接收信訪請求的機關
根據《信訪條例》的規定，對行政機關提出信訪事項的，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定的期限內再向上級機關提出同一信訪事項，該上級不給以處理。若信訪人提出的信訪事項是各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出，并遵循本條例的程序及實體規定。
（四）信訪提出方式
信訪的提出一般采取書面形式，特殊情形可以口頭，受理機關要予以登記記載。信訪書面材料應載明、記錄信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。信訪人采用走訪形式提出信訪事項的，應當到有關機關設立或指定的接待場所提出。
另外，對于人數較多的信訪，為防止引發群體性事件，《信訪條例》對代表人數進行了明確限制：多人走訪形式（5 人以上）提出共同的信訪事項的，應當推選代表，代表人數不得越過5 人。
三、信訪事項的辦理機關
（一）信訪事項的受理
縣級以上人民政府信訪工作機構及其他行政機關收到信訪事項后，應當予以登記，并按規定進行處理。對不屬于本機關職權范圍的信訪事項，應當根據實際情況，告知信訪人向人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院、人民政府或者其工作部門等有權受理的機關提出。
（二）信訪事項的辦理
1、聽取信訪人意見，認真核實情況。
對信訪事項有權處理的行政機關辦理信訪事項，應當聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況；需要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調查。
2、特殊情況的聽證
對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。聽證應當公開舉行，通過質詢、辯論、評議、合議等方式，查明事實，分清責任。聽證范圍、主持人、參加人、程序等由省、自治區、直轄市人民政府規定。
3、依法作出處理決定
對信訪事項有權處理的行政機關經調查核實，若信訪事項請求事實清楚，符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，處理機關應當予以支持，并應督促有關機關或者單位執行；若請求事由合理但缺乏法律依據的，處理機關應當對信訪人做好解釋工作；若請求缺乏事實根據或者不符合法律、法規、規章或者其他有關規定的，則處理機關應法不予支持。處理機關作出處理后，應該書面答復信訪人。
4、辦理時限
信訪事項應當自受理之日起60日內辦結；情況復雜的，經本行政機關負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30 日，并告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
5、復查與復核
信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復之日起30 日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。收到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30 日內提出復查意見，并予以書面答復。
信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30 日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30 日內提出復核意見。復核機關可以舉行聽證，經過聽證的復核意見可以依法向社會公示。信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。
（三）不依法處理信訪工作的法律責任
1. 可依法給予行政處分的情形
在處理信訪事項時，若行政機關及其工作人員出現以下行為，則相關人員將依法受到行政處分：
（1）對信訪事項不予登記、轉送、交辦、督辦的；
（2）不履行告知義務的；
（3）推諉、敷衍、推延，不按期辦結信訪事項的；
（4）信訪人合理訴求不予支持的；
（5）泄密檢舉、揭發材料的；
（6）處理信訪事項中作風粗暴，激化矛盾的；
2. 可追究行政責任，構成犯罪的，依法追究刑事責任的情形
在處理信訪事項時，若行政機關及其工作人員出現以下行為，將被依法追究行政責任，構成犯罪的，將被依法追究刑事責任：
（1）超越、濫用職權，侵害信訪人合法權益的；
（2）行政不作為，侵犯信訪人合法權益的；
（3）使用法律法規錯誤或違反法定程序，侵害信訪人合法權益的；
（4）拒不執行信訪處理意見的；
（5）瞞、謊、緩報重大信訪信息造成嚴重后果的；
（6）打擊報復信訪人的。
四、亮點分析
一、信訪人享有哪些權利？
根據修訂后的《信訪條例》，信訪人享有以下主要權利：
1. 依法反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的權利；
2. 依法信訪不受打擊報復的權利；
3. 就行政機關的行政行為及其工作人員的職務行為提出信訪事項的權利；
4. 查詢信訪事項辦理情況的權利；
5. 就信訪事項受理、辦理情況得到書面答復的權利；
6. 要求對辦理信訪事項有直接利害關系的工作人員回避的權利；
7. 檢舉、揭發材料及有關材料不被透露或者轉給被檢舉、揭發的人員或者單位的權利；
8. 反映的情況，提出的建議、意見，對國民經濟和社會發展或者對改進國家機關工作以及保護社會公共利益有貢獻的，得到獎勵的權利；
9. 事實清楚、法律依據充分的投訴請求得到支持的權利；10. 對信訪事項處理不服，要求復查、復核的權利。
二、信訪人應當如何提出信訪事項根據《信訪條例》第17 條規定，信訪人提出信訪事項一般應當采用書信、電子郵件、傳真等書面形式；信訪人提出投訴請求的，還應當載明信訪人的姓名（名稱）、住址和請求、事實、理由。
三、信訪人采用走訪形式提出信訪事項應當注意什么？
根據《信訪條例》第16 條、18 條規定，信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出，并且應當到有關機關設立或者指定的接待場所提出；多人采用走訪形式提出共同信訪事項的，應當推選不超過5 人的代表。
四、信訪人可以對哪些組織和人員的職務行為提出信訪事項根據《信訪條例》第14 條的規定，信訪人可以對下列組織、人員的職務行為，提出建議、意見或者投訴請求：
1. 行政機關及其工作人員；
2. 法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；
3. 提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員；
4. 社會團體或者其他企業、事業單位中由國家行政機關任命、委派的人員；
5. 村民委員會、居民委員會及其成員。
五、結語
在法治社會里，公眾要依法維權，政府也要依法維穩。希望我們的信訪制度能夠納入到法治的軌道，依法信訪，依法解決信訪。
【律師提示】：
1、信訪工作不是解決社會矛盾的唯一方式。
國家信訪制度，從法律的角度上看，是通過行政方式解決信訪人的救濟程序性權利，為信訪人指明實現具體實體權利的方式和途徑，它本身不能解決信訪人一切實體權益。從社會管理學的角度來看，它是化解社會矛盾的穩定器，實現矛盾化整為零的分流功能。目前有相當一部分信訪人小到吃、喝、拉、撒生活鎖事，大到關涉國家之事，均要求通過信訪解決，把信訪當作解決社會問題和矛盾包醫百病靈丹妙藥，且要求信訪部門強行解決，導致纏訪，鬧訪、非訪事件時有發生，這完全有悖于信訪立法的初衷。
2、信訪人維權要理性，訴求要合法。
《信訪條例》是信訪人維權的法律武器，行使信訪權利要在法律規范的范圍內行使，積極行使權利不能超越法律權利邊界，不能為而為之違反禁止性規定，否則將受到法律的制裁；同時它也有隨附義務，規范應為而不為。違反義務規范，同樣受到法律的嚴懲。因此行使信訪權利訴求要合法，程序要規范，違反了信訪秩序、社會治安，將會受到法律的規制。李元翠就是一個典型的案例。
