社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不屬于行政復(fù)議的受案范圍
文 \ 珠蘭其其格
北京岳成律師事務(wù)所律師助理
社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展 調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和預(yù)案，并非市、縣級(jí)人民政府對(duì)外行使行政管理職權(quán)作出的行政行為， 其基本目的是有效預(yù)防、控制可能發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障房屋征收項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估未對(duì)任何人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)他人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
案情簡(jiǎn)介
【背景】
郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某向某市第二中級(jí)人民法院起訴稱(chēng)，其是某市某區(qū)某公寓15號(hào)樓、18號(hào)樓非住宅房屋權(quán)屬人，因不服某市某區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)某區(qū)政府）于2015年4月27 日作出的《依申請(qǐng) 辦理結(jié)果告知書(shū)》，于2015年5月13日以郵寄方式向某市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議請(qǐng)求為：“依法確認(rèn)被申請(qǐng)人某市某區(qū)人民政府2011年10月25日作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，導(dǎo)致房屋征收決策，違反法律程序、適用法律錯(cuò)誤、濫用職權(quán)、具體行政行為明顯不當(dāng)、違法，并予以撤銷(xiāo)；被申請(qǐng)人的上述行為侵犯了申請(qǐng)人的合法權(quán)益，損害了申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并造成的經(jīng)濟(jì)損失依法予以行政賠償。”某市人民政府于次日妥收，但超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)，違反了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)之規(guī)定，侵犯其合法權(quán)益。故請(qǐng)求判令某市人民政府履行復(fù)議職責(zé)，責(zé)令其限期作出行政復(fù)議決定。
【一審】
某市第二中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某儒向某區(qū)政府申請(qǐng)公開(kāi) 政府信息，某區(qū)政府已作出《依申請(qǐng)辦理結(jié)果告知書(shū)》，并公開(kāi)了其要求公開(kāi)的《關(guān)于某區(qū)界域內(nèi)地鐵5號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，其請(qǐng)求并非針對(duì)某區(qū)政府關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的處理是否侵犯其合法權(quán)益提出，而系為解決其房屋征收問(wèn)題，且其行政復(fù)議申請(qǐng)要求撤銷(xiāo)的該社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告系市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定的前置要件之一，不直接對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》亦明確規(guī)定了就國(guó)有土地上房屋征收問(wèn)題可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議以及提起行政訴訟的范圍，如郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某認(rèn)為其房屋所涉的征收問(wèn)題侵犯其合法權(quán)益，可另行主張權(quán)利。郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某提起本案訴訟，不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款的規(guī)定，應(yīng)予駁回。 據(jù)此依照最高人民法院《關(guān)于適用若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)之規(guī)定，作出行政裁定，駁回 郭某某、李某某、孫某某、張某、劉某某、劉某某的起訴。
【二審】
一審判決作出后，郭某某、李某某、孫某某不服，提起上訴。
二審法院認(rèn)為，郭某某、李某某、孫某某等通過(guò)向某區(qū)政府申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，獲得某市某區(qū)維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)組辦公室于2011年10月25日作出的《關(guān)于某區(qū)界域內(nèi)地鐵5號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》。2015年5月，郭某某、李某某、孫某某等向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求確認(rèn)某區(qū)政府于2011年10月25日作出的該社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告導(dǎo)致房屋征收決策違反法律程序并予撤銷(xiāo)，依法決定某區(qū)政府賠償經(jīng)濟(jì)損失。因郭某某、李某某、孫某某等請(qǐng)求某市人民政府復(fù)議撤銷(xiāo)的該社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，系某市某區(qū)維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)組辦公室蓋章作出，不是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，依法不屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍，故一審法院裁定駁回起訴，并無(wú)不當(dāng)。據(jù)此依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
【再審】郭某某向最高院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)，再審申請(qǐng)人于2015年5月13日提出行政復(fù)議申請(qǐng)，再審被申請(qǐng)人于次日收到。再審被申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定，再審申請(qǐng)人至今沒(méi)有收到再審被申請(qǐng)人的 任何書(shū)面告知。再審被申請(qǐng)人不依法履行法定行政復(fù)議職責(zé)，屬于行政不作為。一、二審裁定適用法律錯(cuò)誤。故請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審裁定，對(duì)本案予以再審。
最高院認(rèn)為，公民、法人和其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的立法宗旨，其基本目的應(yīng)當(dāng)是保護(hù)其合法權(quán)益。依照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條第一款的規(guī)定，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前按照有關(guān)規(guī)定，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的因素開(kāi)展調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析和評(píng)估，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和預(yù)案。其基本目的是有效預(yù)防、控制可能發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障房屋征收項(xiàng)目的順利實(shí)施。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并非市、縣級(jí)人民政府對(duì)外行使行政管理職權(quán)作出的行政行為，亦不實(shí)際影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。某市某區(qū)維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)組辦公室作出的《關(guān)于某區(qū)界域內(nèi)地鐵5號(hào)線項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》 即具有此種屬性。再審申請(qǐng)人郭某某就該社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，以某區(qū)政府為被申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)，明顯不屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。再審申請(qǐng)人稱(chēng)已向再審被申請(qǐng)人郵寄行政復(fù)議申請(qǐng)，再審被申請(qǐng)人若收到申請(qǐng)，則本應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條第一款或者《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，在一定期限內(nèi)決定不予受理或者受理后決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)，以促使再審申請(qǐng)人及時(shí)通過(guò)其他法定途徑救濟(jì)其合法權(quán)益。但是，由于再審申請(qǐng)人提出的行政復(fù)議申請(qǐng)不屬于行政復(fù)議范圍是如此明顯，再審被申請(qǐng)人若作出行政復(fù)議決定，則必然是決定不予受理或者受理后決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)，故即使再審被申請(qǐng)人未作出程序處理，也未對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益造成實(shí)質(zhì)侵害。即使人民法院對(duì)再審申請(qǐng)人的起訴予以立案受理后判令再審被申請(qǐng)人限期履行行政復(fù)議職責(zé)，再審被申請(qǐng)人履行判決的結(jié)果也只會(huì)是在形式上完善行政復(fù)議程序，對(duì)再審申請(qǐng)人合法權(quán)益的救濟(jì)并無(wú)實(shí)益。再審申請(qǐng)人提起本案訴訟，明顯不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條和第二條第一款規(guī)定的保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨，人民法院受理此類(lèi)起訴，也明顯缺乏合法權(quán)益保護(hù)的實(shí)效性和必要性。一審法院直接裁定駁回起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持一審 裁定，均無(wú)不當(dāng)。至于再審申請(qǐng)人所稱(chēng)再審被申請(qǐng)人不依法履行行政復(fù)議職責(zé)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由有權(quán)監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)依 照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三十四條、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第六十四條等規(guī)定通過(guò)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部追責(zé)程序加以解決。再審申請(qǐng)人提出的再審申請(qǐng)理由不能成立，本院不予支持。
最高院最終駁回再審申請(qǐng)人郭某某的再審申請(qǐng)。
分析與結(jié)論：
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十二條規(guī)定：市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定 進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專(zhuān)戶存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用。本條款基本目的是有效預(yù)防、控制可能發(fā)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)， 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障房屋征收項(xiàng)目的順利實(shí)施。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并非市、縣級(jí)人民政府對(duì)外行使行政管理職權(quán)作出 的行政行為，亦不實(shí)際影響公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
本案中，郭某某等人向某市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，其請(qǐng)求實(shí)際系為解決其房屋征收問(wèn)題，且其行政復(fù)議申請(qǐng)要 求撤銷(xiāo)的該社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告系市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定的前置要件之一，不直接對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)際影響。其請(qǐng)求并非針對(duì)某區(qū)政府關(guān)于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的處理是否侵犯其合法權(quán)益提出，明顯不屬于《中華人民共 和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍。
