我國互聯網監管 路在何方

　　一、互聯網概述
　　互聯網，作為目前影響最大的一種全球性、開放的信息資源網，因其技術的滲透性、信息傳播的交互性，而廣泛滲透到政治、經濟、社會、軍事、科技、文化、教育等各個領域、各個方面。它縮短了時空的距離，加快了信息的傳遞，把整個世界變成了地球村；它飛速地發展，深刻地改變著人類社會，已經成為現代社會生產的新工具，科學技術創新的新手段，人文生活娛樂的新空間，大眾文化傳播的新途徑，社情民意反映的新方式，政務信息發布的新渠道，社會公共服務的新平臺，經濟貿易合作的新載體，國家安全防護的新武器。
　　互聯網發展中存在的問題
　　互聯網在帶來極大便利的同時也為人類打開了一個潘多拉的魔盒，在人們找到創造財富的樂園，抒發情感的精神家園的同時，犯罪分子也找到了作案的天堂。
　　互聯網發展中出現的網絡著作權保護、網絡廣告、網絡新聞傳播、網絡游戲、電子商務、網絡攻擊、病毒傳播、網絡色情、網絡賭博、網絡詐騙、網絡犯罪、網絡與國家安全等問題，對社會穩定和人民群眾的利益產生了不可低估的影響
　　1、網絡作品著作權
　　2002年1月，國內最大的兩家互聯網內容提供商新浪和搜狐互訴內容侵權。新浪訴稱：長期以來，搜狐一直對新浪網短信頻道、財經頻道以及體育頻道等網上產品資源進行大規模剽竊、抄襲及侵權。搜狐反訴：新浪長期不斷地抄襲搜狐網包括文字、圖片、短信圖片在內的諸多內容，同時訴新浪構成不正當競爭。最終，法院終審判決新浪勝訴，搜狐需對其侵權行為承擔法律責任。
　　互聯網的開放性和交互性是網絡作品知識產權侵權普遍存在的主要原因。網絡作品著作權①是著作權人對其文學、藝術、科學作品依法享有的一種民事權利，包括人身權和財產權。其主要表現形式有：
　　1）網站未經許可，轉載、摘編作品，侵犯了權利人的網絡傳播權；
　　2）網站使用作品時，沒有標明作者、注明出處，侵犯了著作權人的署名權；
　　3）網站對作品內容進行了刪改或使作品受到篡改，使傳播的信息具有誹謗內容，侵犯了著作權人的修改權、保護作品完整權及名譽；
　　4）網站使用作品是基于商業目的或存在潛在的間接利益，抑或直接將著作權人的作品用于商業用途，而未向著作權人支付報酬，侵犯了著作權人復制權、獲得報酬權等。
　　2、網絡廣告
　　伴隨著互聯網的發展，出現了一種耀眼的廣告媒體--網絡廣告，因其發布便捷，互動性強，覆蓋廣而成為了廣告界的新寵，但也伴生了大量的法律問題：
　　1）廣告范圍擴大
　　隱性廣告，一種與傳統廣告形式不同但同樣具有推銷功能的廣告，常見于BBS（論壇）中、關鍵詞搜索中和網絡新聞中等。②
　　2）廣告主體定位模糊
　　目前由于資格審查和許可制度的不完善，使得網上信息發布過于自由，產生了廣告主、廣告經營者和廣告發布者身份重合、界限模糊的現象，我們已無法用現行的法律概念予以解釋。
　　3）不正當競爭現象普遍
　　依托于一定的技術手段，例如關鍵字技術③、超鏈接技術④等，大大擴大了廣告宣傳的時空范圍。
　　3、網絡新聞
　　2007年7月8日，某電視臺播出紙餡包子報道，被國內外各大網絡媒體廣泛轉載，公眾的驚駭還未完全退去，7月19日，一篇《六歲女童遭毒打吐血六塊脊椎被打斷》的報道，又被數家網站和報紙轉載和報道。在后母虐童事件熱炒的同時，7月18日，一場三小時的暴雨，使山東濟南的中心城區幾成澤國，截至7月21日，死亡人數達34人。暴雨后，銀座購物廣場淹死人的傳聞在網絡上和當地民眾中廣泛流傳，在BBS里面散布銀座購物廣場淹死人虛假消息的網名為紅鉆帝國，警方對其治安拘留。
　　隨著網絡日漸成為人們獲得信息的主流媒體之一，中國的新媒體時代已全面開啟。
　　新聞是維護社會穩定的重要資源，而真實是新聞的生命，但是互聯網的無邊界、無中心、無控制使任何人都可以通過BBS、博客、即時通訊、留言板等途徑發布新聞。虛擬的網絡給人以極大的自由，而不良者濫用這種自由，隨意散布虛假不良信息，給媒體公信力帶來了極大的威脅。
　　雖然對于網絡新聞登載主體資質有相關的法規⑤，但是仍然存在著一定的灰色空間。例如沒有發布新聞資質的網站，由于其一直講究權威、專業的新聞標準，按專業化的要求制作網站內容，常常被受眾當作媒體看待，這時，其功能本質上就向傳統新聞媒體靠近了。
　　4、網絡安全
　　2006年年底開始，中國的網絡上流傳一種新病毒：電腦一運行，屏幕上會出現一排排熊貓，手持三炷香，合十作揖。2007年1月9日，熊貓燒香全國性暴發。《瑞星2006安全報告》將其列為十大病毒之首。
　　攻擊系統漏洞的頻繁爆發，黑客攻擊手段的日益靈活，垃圾郵件、病毒木馬的泛濫，各種安全事件的影響下，出現了航空售票系統癱瘓，旅客滯留機場；出現了企業內部生產線無法正常開啟，生產中斷；出現了老百姓銀行里的錢莫名其妙地被騙走；出現了網上招生工作受到嚴重影響；出現了個人隱私、商業秘密甚至國家秘密被通過互聯網竊取……
　　信息網絡技術的發展程度已經成為衡量國家現代化水平與綜合國力的一個重要標志，信息網絡的安全問題又是衡量信息網絡技術使用和管理是否有效的重要標準。信息安全更是國家安全中經濟安全、軍事安全、政治安全和文化安全的基礎。
　　5、網絡犯罪
　　據公開資料顯示，通過網絡盜取有價值的信息并將其在網上進行交易，這種新型網絡犯罪形成的黑色產業鏈的年產值已超過2.38億元，造成的經濟損失超過了76億元。
　　信息技術的飛速發展使得網絡犯罪形式日益復雜多樣，主要有網絡入侵、非法網上交易（包括販賣違禁物品、管制物品，銷售贓物等）、網絡詐騙（包括網絡傳銷、中獎、投資詐騙等）、網絡色情等。
　　網絡犯罪嚴重影響了網絡的健康發展，污染社會風氣，危害青少年健康，維護網絡安全是全社會的責任。
　　二、囯外對互聯網的監管模式
　　500年前的新航線改變了整個世界的格局，如今互聯網這條縱橫交錯、無處不在的線也深刻地影響著世界的面貌，但是互聯網的無中心、無國界并不等于無任何限制，如何預防和打擊互聯網犯罪活動，使濫用互聯網活動降至最低程度成為各國政府頗為重視的事情。
　　全球盡在加強監管。本著維持互聯網穩定、安全與持續性的想法，聯合國創立了互聯網監管論壇。各國政府由于法治傳統、意識形態、價值觀的不同，也采取不同模式加強對互聯網的監管，大致可以分為兩類：政府主導模式和政府指導行業自律模式。
　　1、政府主導模式
　　這種模式強調政府在網絡內容管理中的作用，通過政府立法和網絡過濾技術手段對網絡進行管理。主要國家有新加坡、印度、泰國、德國、澳大利亞等。
　　（1）、新加坡
　　新加坡是世界上網絡普及率最高的國家，完備的信息基礎建設使網絡媒體的發展日趨完善。新加坡政府一直以來比較重視政府的管制，專門成立了信息通訊發展局負責對互聯網管理，并從互聯網準入、渠道管理和法制建設三方面著手凈化網絡空間。
　　新加坡的《廣播法》明確規定，新加坡三大電信服務供應商負有屏蔽特定網站的義務。政府有權要求供應商刪除網站中宣揚色情、暴力及種族仇視等內容的言論。若供應商不能履行義務，將會被罰款或被暫時吊銷營業執照。
　　對于網絡從業者采取分級授權制度，按照《互聯網行為準則》和《互聯網產業指導原則》的要求，網絡服務提供商和網絡內容提供商以及其他電信服務團體如從事音像信息服務、聯機服務（如電子公告板）的機構必須根據《分類指導通知》進行分類指導注冊。其中網絡服務提供商需要向新加坡廣播局注冊，網絡內容提供商中除了政治團體或提供政治和宗教信息的聯機報紙外，一般不需要注冊。⑥
　　另外，根據《網絡內容指導原則》，如果通過網絡傳遞下列內容，將對網絡業者進行處罰：1）危害公共安全與國防；2）破壞種族及宗教和諧；3）違反公共道德。
　　印度
　　為了打擊網絡犯罪，印度警方從1999年開始與著名網絡公司的電腦專家合作，一起調査偵破網絡犯罪案件。同時在印度主要大城市成立網絡警察局，并將地址和電話號碼在網上公布，供網民提供線索和舉報。
　　另外，印度政府頒布的網絡法--《信息技術法》規定，黑客將被處以罰款和監禁，監禁時間最高可判3年，網上傳播淫穢色情信息者將面臨最高為5年監禁的懲罰。
　　泰國
　　泰國對于網絡的監管由信息與通信技術部統一領導，各級政府機構分別開展監管措施。信息與通信技術部不僅有專人負責監督內容，刪除與反對君主制、威脅國家安全、擾亂公共秩序等相關的內容，還要求服務提供商從技術層面上阻止公眾訪問被政府列入黑名單的網站。
　　2、政府指導行業自律模式
　　這種模式側重于網絡業界的自律和規范，在通過立法規范的同時，著重強調網絡界自身的分級制度和從業者的自律規范。代表國家有美國、英國、加拿大、法國、日本等。
　　1）、美國
　　美國是互聯網的起源地，也是互聯網的最大用戶，在網絡法律問題的研究方面也相對領先。總的來說，美國關于互聯網的規章制度基本健全，法律環境較為寬松，網上信息傳播者享有較充分的自由。
　　美國主張對互聯網進行合乎情理、有利于發展的管理和約束，從法律上加強對互聯網傳播的規范和引導。另外，美國對互聯網的主管部門是聯邦通訊委員會，其他政府部門，如司法部、聯邦調查局、郵政、海關等，還成立了專門機構保護未成年人網上安全。
　　在立法方面，美國有著較為完備的法律規范，例如旨在解決版權問題的《1998年數字千年版權法》、針對域名搶注的《反域名搶注消費者保護法》、針對成人網站管理和兒童互聯網權利保護的《未成年人互聯網保護法》、針對垃圾郵件的《反垃圾郵件法》和政府對公民互聯網通信監控的《愛國者法》等。而聯邦最高法院則通過一系列判決，不斷調整涉及互聯網案件的執法方向。
　　英國
　　英國政府一般不直接對網絡進行管制，而是致力于指導和協助網絡行業建立一種自我管理的機制，政府的管制只是一種補充和保障，只有在有人舉報告發的時候，政府才介入調查和處理，這樣充分調動了網絡服務提供商和廣大用戶的積極性，為政府節省了大量的人力、物力，并提髙了政府的辦事效率。⑦
　　例如，英國網絡服務提供商協會、倫敦網絡協會和網絡觀察基金會三個民間組織制定發表了《三R互聯網安全規則》，旨在打擊被英國人形容為髙純度的可卡因的網絡色情，同時要求網絡服務提供商必須采取積極負責的態度和方法提供服務，并采取合理的、可操作的相應措施阻止非法使用網絡。
　　⑶、法國
　　法國對互聯網的管理調控經歷了三個時期：由最初的調控改為自動調控，現在又進入到共同調控時期。⑧
　　法國的共同調控是建立在以政府、網絡技術開發商、服務商和用戶三方經常不斷的協商對話基礎上的，為此，法國成立了互聯網國家顧問委員會，并發布了《信息社會法案》保障網上通信及交易自由和信息傳播的安全可靠。
　　從以上各國對網絡的管理可以看出，無論采用哪種監管模式，政府都在網絡監管中起著極為重要的作用，而法制監管的不斷加強，是國際社會對互聯網管理所持有的一種愈加明晰務實的理念和價值認同。
　　分析比較后可以看出，在網絡監管的態度與政策上，首先，各國監管的重心大都落實在清除網上非法或有害內容這一環節上，尤其重視對未成年人的全方位保護。其次，圍繞保障公民的言論自由這一憲法權利與實施網絡信息管理之間的矛盾沖突，是政府監管的最大難題。對其的解決將直接決定各國政府營建網絡監管制度的總體思路與具體實踐。最后，強調運用法制力量和先進技術防范措施共同應對網絡違法犯罪行為，通過合理的立法為政府監管提供依據，并重視發揮民間機構對政府監管的積極作用。
　　總之，要促進網絡經濟和文化的健康迅速發展，需要政府、行業及社會各界的共同努力，才能較好地解決網絡管理問題。
　　三、我國對互聯網監管的現狀及缺陷
　　截止到2007年6月底，中國上網人數已經達到了1.62億，比2000年同期增加了3900萬人，增長率達到了31.7%，普及率達到了12.3%，同比提髙了近3個百分點。寬帶網民數達到了1.22億，以手機為終端無線網民達到4430萬，連網機達到1616萬臺，互聯網帶寬總量已經達到3120。我國互聯網的迅速發展，給政府監管也提出了更嚴峻的挑戰。
　　近年來針對互聯網發展中出現的新情況、新問題，我國政府堅持一手抓發展，一手抓管理，在加快互聯網發展的同時，加大管理工作力度，在完善政策法規，加強行政監管以及技術標準研究制定，網上備案管理，行業自律等方面取得了積極進展。組織實施了陽光綠色網絡工程，推進文明辦網、文明上網工程，大力倡導綠色網絡文化建設，網絡環境得到有效改善，為互聯網健康發展奠定了基礎。
　　隨著互聯網的發展，我國頒布實施了關于互聯網監管的相關法律、行政法規、部門規章、司法解釋和相關規定。涉及到網絡監管、信息安全、電子商務、市場準入、域名注冊、網絡著作權等各個方面。這些立法和規定在我國處理相關網絡問題時提供了法律依據，但是同時也存在著問題，具體表現在：
　　1、網絡立法對互聯網中出現的新問題存在立法漏洞。
　　互聯網的發展速度驚人，一些與社會現實生活有差距的新問題層出不窮，我國目前的立法對這些問題的規定還存在著漏洞。例如現行我國法律法規中未制定虛擬財產的相關規定，而國外對此類情形早已規定，美國就規定可以按照現實社會中實際財產損失進行評估。
　　2、網絡立法層次較低，監管中無法發揮作用。
　　網絡立法的位階較低，以部門規章為主，屬于法律層面的網絡管制立法目前只有一個，即全國人大常委會通過的《關于維護互聯網安全的決定》。而且很多與以前所立的位階較高的法律相沖突，立法位階較低使它在網絡監管中的過程中無法發揮其應有的作用。
　　3、網絡立法主體混亂，政出多門。
　　目前關于網絡的立法非常多，制定主體包括公安部、信息產業部、衛生部、國務院新聞辦、新聞出版署、國家版權局、國家科委、國家廣播電影電視總局、中國證監會、國家保密局、國務院信息化工作領導小組、中國互聯網信息中心等。一些地方也制定了相應的管制網絡的規章和規范性文件。各類行政權力主體制定的規范性文件，導致不同位階的立法沖突、網絡立法缺乏系統性和協調性，中央與地方各部門之間在互聯網監管上缺乏整體的規劃，這些問題得不到迅速解決，將極大影響我國對互聯網的監管。要打破各部門之間的業務壁壘，構建成互聯網監管一盤棋的工作模式，共同來推動互聯網的發展。
　　四、完善我囯互聯網監管思路
　　隨著互聯網的進一步發展并且不斷滲透到社會生活的各個方面，我國網絡立法的完善也日益迫切。通過對以上網絡傳播中主要法律問題以及我國互聯網監管現狀及缺陷的分析，并借鑒國外互聯網監管的經驗，對我國互聯網監管的完善提出如下幾點思考：
　　1、結合互聯網發展中出現的新情況、新問題，加強互聯網立法，做到有法可依。
　　為了促進互聯網的健康發展，我國已經先后制定頒布了30多部涉及互聯網的法律、法規和規章，基本上形成了互聯網監管的法律體系。我國目前應針對互聯網立法的實際情況，協調各部門的職責，爭取制定一部互聯網的基本立法，以法管網，保證互聯網的健康發展。另外還應在我國目前網絡立法的空白處加強立法，例如，許多國家陸續頒布了數據保護法，規定數據用戶必須履行登記手續，明確數據來源和使用目的，并保證數據的安全可靠與正當使用；數據主體為了保護自己的個人隱私不被侵犯，依法享有知悉權、修改權以及因數據用戶的數據不準確或不當使用給其造成損失時要求賠償的權利。我國在這方面的立法還是空白，應當借鑒國外經驗，結合我國國情開始研究，做好立法的準備工作。
　　為了盡量減少計算機信息網絡可能產生的消極影響，為廣大用戶提供優質的服務，迫切需要建立健全網絡管理與經營的法律機制，明確網絡的管理機構和經營機構的權利、義務與責任。
　　2、政府應加大執法力度，開展綜合執法。
　　目前，除了繼續完善關于互聯網的立法外，應重點加大執法力度，開展綜合執法，堅持日常監管與集中治理整頓相結合；提高行政執法人員的業務素質，加強行政執法人員的執法能力；積極開展網絡法律宣傳，提高網絡參與者的法律意識。
　　例如2006年3月始，公安部、國家外匯管理局聯合部署天津、吉林、福建、上海、遼寧、湖南、廣東等地公安機關、外匯管理部門，開展了為期半年的名為斷網行動的打擊網絡炒匯專項行動，取得了顯著成效，初步遏制了網絡炒匯活動的蔓延態勢。
　　2007年4月以來全國掃黃打非領導小組辦公室、公安部、信息產業部和國務院新聞辦等10部門聯合開展的打擊網絡淫穢色情專項行動，就取得了明顯成效，得到社會各界的肯定和支持。
　　3、結合公眾監督，不斷加強行業自律。
　　行業自律是指由公司或行業實體制定行業的行為規章或行為指引，為行業的秩序提供示范。如在美國在線隱私聯盟OPA（ONLINE PRIVACY ALLIANCE）曾經制定在線隱私保護的行業指引。加強行業自律，充分發揮行業組織作用，引導業界自覺遵守法律法規和社會公德。鼓勵行業自律應當成為政府網絡監管的重要組成部分，這對減輕政府管理的負擔和提高政府的效率都是非常有利的。
　　國際互聯網舉報熱線聯合會已有22個成員，都是各國負責網上舉報工作的行業組織。各國普遍實行有害信息通知刪除和刪除免責機制，要求網站必須承擔社會責任，主動刪除或按照政府要求及時刪除違法信息，否則就將承擔法律責任。把政府監管與群眾監督結合起來，推廣互聯網信息評議、網站信譽公示等制度，對網絡文化內容進行公開評議，對網站嚴重違法違規行為公開曝光。進一步發揮互聯網違法和不良信息舉報中心的作用，完善舉報受理、通知刪除、舉報獎勵等機制，鼓勵群眾舉報網上有害信息和不良行為。⑨
　　4、重視技術因素的作用，不斷完善發展新技術手段。
　　對于因技術不完善或技術發展而引起的社會問題，可以通過技術進步或技術的進一步發展來控制或解決。西方學者JOEL REIDENBERG認為科技和通信網絡的發展形成了信息法則〔LEX INFORMATICA〕，決策者必須理解和鼓勵。他認為PICS過濾系統能在不同的判決中很好的過濾出允許的內容。如果這些判決和法律沖突，當地網絡代理服務商可以運用PICS作為一種防火墻來過濾那些在別的地方允許而在本地被認為是違法的內容。如微軟公司就在其瀏覽器上設計了一個接受網絡內容的分級過濾裝置，把暴力、性、裸體、語言都分成五級，這樣使得人們可以通過設定瀏覽器的安全級別來控制對色情內容的接觸。
　　為了預防未成年人沉迷網絡，2005年6月，新聞出版總署組織有關部門和專家研究制定出《網絡游戲防沉迷系統開發標準》，該系統針對未成年人沉迷網絡游戲的誘因，利用技術手段對未成年人在線游戲時間予以限制。
　　5、借鑒國外先進的經驗，加強互聯網領域的國際合作。
　　現在國外在互聯網監管方面已經有了一定的執法和司法經驗，甚至已經通過立法的形式把這種監管的經驗固定下來。由于各國對互聯網監管都是剛剛起步，所遇到的問題也是大同小異，我們完全可以借鑒國外的經驗來指導我國的立法，這樣可以使得我國的立法不僅體現我國的國情，更能體現世界互聯網監管的趨勢。
　　由于網絡的無中心、無國界及網絡傳播的開放性，所以互聯網中產生的任何問題都是跨國際的問題。例如網絡安全、垃圾郵件、網絡犯罪、網絡色情傳播等領域的問題。在互聯網監管中，加強國際合作是解決互聯網問題的必要手段。
　　結束語：
　　在網絡技術日益發展、寬帶運用逐漸推廣以及國際網絡化信息浪潮的推動下，網絡傳播為人們提供了更為便捷的服務；但是互聯網的發展也給人類社會的道德、法制提出了新的問題、新的挑戰。因此在互聯網影響力日益深刻的情況下，對于互聯網監管的探討具有非常重要的實踐意義。為了進一步推進網絡文明建設，構建和諧社會，網絡參與者應共同尋求互聯網發展的新途徑，使互聯網更好地促進我國經濟發展和社會進步，不斷推動中國互聯網事業持續、穩定、健康發展。
　　注釋：
　　1最高人民法院《關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二條：受著作權法保護的作品，包括著作權法第三條規定的各類作品的數字化形式。在網絡環境下無法歸于著作權法第三條列舉的作品范圍，但在文學、藝術和科學領域內具有獨創性并能以某種有形形式復制的其他智力創作成果。
　　2吳暉，《網絡廣告若干法律問題的研究》，載于中國法院網，2005年8月15日。
　　3即投機者采取一定的技術，使瀏覽者在搜索關鍵字所屬網站時，該投機者自己的網頁也同時打開。
　　4即以分割視窗的方式將他人網站的內容呈現在自己網站的網頁上，當瀏覽者點擊鏈接時，他人網站的內容就會出現在該網頁的某一區域內，而該網頁的廣告則始終呈現在瀏覽者面前。
　　5見《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》
　　6秦緒棟：《網絡管制立法研究》，載于
　　Http://www.cyberlawcn.com/get/llyj/xxkz/20051004676.html
　　7王軍：《網絡傳播法律問題研究》，群眾出版社，2006年。
　　8江小平：《法國對互聯網的調控與管理》，載于《國外社會科學》，2000年第5期。
　　9蔡名照：《網絡文化建設是一個系統工程》，來源于
　　<http://www.scio.gov.cn/glfw/gcyl/200707/t121475.html>